Марат Каирленов, к.э.н.

Ситуация с новыми правилами получения лицензии на занятие медицинской деятельности, которые «стоят» несколько десятков если не сотен миллиардов тенге, еще раз показала, что чиновники могут создать проблемы целой отрасли просто «на ровном месте». С начала года только по г. Алматы отмечается порядка 500 отказов, не считая других регионов. Рассмотрению этого вопроса было посвящено заседание Совета по защите прав предпринимателей и противодействия коррупции РПП по г. Алматы[1] 19 марта 2021 года.

«Разрешительный кусочек» или разгул чиновников?

Как отметил начальник отдела по снижению административных барьеров РПП по г. Алматы Бахыт Заирхан в 2021 году изменились правила выдачи лицензии на занятие медицинской деятельностью. Изменением от 8 декабря 2020 года в Постановление Правительства РК от 23 октября 2018 года № 669 "О некоторых вопросах лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности" лицензиарами на осуществление медицинской деятельности с января 2021 года определены территориальные подразделения МЗ, а органами, осуществляющими согласование выдачи лицензии на объекты высокой эпидемической значимости - органы в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения[2].


Кроме того, в соответствии с Законом РК от 16 мая 2014 года «О разрешениях и уведомлениях» при оказании государственной услуги до выдачи лицензии, приложения к лицензии услугодателем осуществляется разрешительный контроль, по итогам которого выносится заключение о соответствии или несоответствии заявителя квалификационным или разрешительным требованиям. Однако по городу Алматы по итогам разрешительного контроля такие заключения не выдавались.

К примеру, при проведении контроля в пунктах забора крови (ПЗБ), имеющим лицензии на подвид «первичная медико-санитарная помощь», госорганы требуют наличие электрокардиографов многоканальных, экспресс-анализаторов уровня глюкозы в крови и т.д., т.е. исполнение требований, предусмотренных минимальными стандартами оснащения доврачебных кабинетов. При этом, нормы приказа Министра здравоохранения РК от 29 октября 2020 года №ҚР ДСМ-167/2020 «Об утверждении минимальных стандартов оснащения организаций здравоохранения медицинскими изделиями» распространяются на организации здравоохранения, оказывающих медуслуги в рамках гарантированного объема бесплатной медицинской помощи (ГОБМП) и в системе обязательного социального медицинского страхования (ОСМС).

Аналогичная ситуация складывается и по медицинским кабинетам при школах. При проведении контроля специалисты государственных органов требуют исполнение норм приказа №167, тогда как медкабинеты руководствуются приказом Министра здравоохранения РК от 17 августа 2017 года № 615 «Об утверждении Санитарных правил "Санитарно-эпидемиологические требования к дошкольным организациям и домам ребенка».

Как отметил представитель ОЮЛ и ИП «Национальная палата инновационной медицины Qmed» Даурен Нурсапа после передачи функций по лицензированию в территориальные департаменты МЗ РК у предпринимателей возник ряд проблем. До принятия 167 приказа действовал приказ Министра здравоохранения РК от 27 октября 2010 года №850 «Об утверждении минимальных стандартов (нормативов) оснащения медицинской техникой и изделиями медицинского назначения государственных организаций здравоохранения», нормы которого распространялись только на государственные организации, а для частных носили рекомендательный характер. В свою очередь предприниматели старались требования соблюдать, понимая ответственность за выполняемую работу, но и нормы тогда были действительно минимальными.

Первый тревожный звонок в конце прошлого года поступил от Управления предпринимательства г. Алматы, когда вышел приказ №167 «Об утверждении минимальных стандартов оснащения организаций здравоохранения медицинскими изделиями». Мы по – прежнему подвали заявки на получение лицензии в Управление предпринимательства, поскольку мы не знали конкретные сроки передачи функций и на портале госуслуг услугодатель был прежний - Управление предпринимательства.

Ближе к концу 2020 года нам стало известно, что по итогам прокурорской проверки выяснилось, что Управление предпринимательства должно было уже на тот момент пользоваться приказом №167. Был поставлен вопрос о том, что возможен отзыв действующих лицензий. И это всё происходило в то время, когда ФОМС разыгрывает конкурсы на закуп медицинских услуг. Мы проверили с Управлением предпринимательства, что заявки на лицензии поступили от предпринимателей, которые абсолютно не участвовали в системе ГОБМП и ОСМС, и данный приказ на них не распространяется согласно п 2. За разъяснениями мы обратились к и.о. Председателя Комитета контроля качества и безопасности товаров и услуг МЗ РК Ахметниязовой Л.М., которая подтвердила, что данный приказ необходимо применять по п. 2 и отказы в выдаче лицензии не являются законными. По нашим данным, на тот момент порядка 336 организаций подали заявки на получение лицензии и 320 из них было отказано, т.е. 95%. Причём, половина заявок были просто на переоформление. Получили согласие в основном государственные организации, частные лишь 5-6 лицензий.

Условия приказа №167 невыполнимые для многих предпринимателей, т.к. не каждый из них имеет возможность приобрести требуемое оборудование. Но госорганы требуют исполнения норм НПА и прямо-таки толкают предпринимателей на совершение административного правонарушения (статья №432 Кодекса об административных правонарушениях). Ведь при заполнении заявки на получение лицензии необходимо указывать перечень медицинских изделий в соответствии с приказом №167.

Стоит отметить, что по словам и.о. руководителя Департамента контроля качества и безопасности товаров и услуг г. Алматы Мурата Мухамедярова количество отказов уже приближается к 500 и их количество с каждым днем увеличивается.

Перегибы на местах или система?

Мнения чиновников сильно разнятся по данному вопросу. Так и.о. председателя Комитета – заместитель председателя Комитета контроля качества и безопасности товаров и услуг МЗ РК Лаура Ахметниязова отметила, что Комитетом разработано руководство, где чётко расписан алгоритм действий, перечислен перечень НПА которым необходимо руководствоваться при оказании госуслуги. Г-жа Ахметниязова отметила также, что в случае отказа в выдаче лицензии госорганы в обязательном порядке обязаны предоставить мотивированный отказ с указанием норм, соблюдение которых лицензиатом не обеспечено. «Мы сейчас анализируем все отказы по г. Алматы. Это проблема точечная и не имеет распространения по всем регионам. Мы так думаем. Мы сейчас ещё не по всем регионам проанализировали отказы. Возможно, данная ситуация является недопониманием со стороны специалистов территориального департамента. Мы сейчас в этом разбираемся».

Однако, как показали выступления других участников, представляющих как государственный, так и частный сектор, проблема носит системный характер. Так, руководитель управления сертификации и лицензирования МЗ РК Асем Меркенбаева, отметила, что такая ситуация сложилась не только в Алматы. Во всех регионах есть отказы по разным причинам. По этим фактам управление проводит внутренний контроль, по результатам которого будут даны официальные разъяснения. Также дадут ответы по обращениям предпринимателей, которые обжаловали действия территориальных органов. «Это наша компетенция по Закону о государственных услугах и Агентства по делам госслужбы в части оценки оказания госуслуг. Если по результатам рассмотрения будут выявлены нарушения, то в обязательном порядке будут приняты меры реагирования».

Как отметила заместитель руководителя Департамента контроля качества и безопасности товаров и услуг города Алматы Эльмира Ауэзова территориальные департаменты подключены к оказанию данных услуг только с 5 января и разъяснений на тот момент никаких не имели. Изучив данный вопрос, Департамент (г. Алматы – прим. ред.) выявил большое количество противоречий и коллизий, коррупционных рисков в соответствующих НПА, что и подтвердили на ВКС (видео-конференц связь – прим. ред.) сотрудники Комитета санитарно-эпидемиологического контроля, Департаментов науки и человеческих ресурсов, которые определяли квалификационные требования и номенклатуру специальностей, организации медицинской помощи. В связи с чем, Департаментом по г. Алматы были направлены письма в МЗ, что в НПА имеются коллизии, в которых нет вины ни услугополучателей (где ущемляются их права), ни услугодателей. «С 15 января мы писали письма в МЗ РК, на которые ответы не получали. 15 марта Департамент получил письмо от Комитета МЗ с подтверждением наличия коллизий в НПА. Но при этом надо иметь ввиду, что услугодатель, как орган-лицензиар, должен соблюдать все требования, которые имеют место быть. Согласно ст. 5 Кодекса о здоровье народа и системе здравоохранения охрана здоровья относится к факторам национальной безопасности, но в тоже время те требования, которые изложены для получения услуг, допускаемые их разночтения приводят к тому, что идет высокая угроза жизни населения именно в период COVID, в том числе».

Также подтвердил наличие системных проблем и представитель сети клинико-диагностических лабораторий (КДЛ) «Олимп» Галымжан Пошымов. Он привел пример по г. Шымкент, где специалисты Департамента медицинского и фармацевтического контроля проводили проверку. Они сразу же требовали паспорта на медоборудование. Доводы о том, что есть регистрационное удостоверение, регламентированное Кодексом и руководства по эксплуатации, поскольку оборудование иностранного производства, не были приняты.

И законы не те, да и исполнители …

Вместе с тем, чиновники на местах также вносят свою мощную лепту. Так если и.о. председателя Комитета – заместитель председателя Комитета контроля качества и безопасности товаров и услуг МЗ РК г-жа Ахметниязова четко подтвердила мнение частных игроков о том, что нормы скандального приказа №167 от 29 октября 2020 года №ҚР ДСМ-167/2020 распространяются на организации здравоохранения, оказывающих медицинские услуги в рамках ГОБМП / ОСМС, то на местах думают несколько иначе. «Почему территориальный департамент г. Алматы отказывает в выдаче лицензии, мы в этом разбираемся. Сейчас идет внутренний контроль. Кроме того, у нас на рассмотрении находятся несколько жалоб. Если факты подтвердятся, мы примем меры». Вместе с тем г-жа Э.Ауэзова отметила, что п. 2 относится точечно к организациям здравоохранения, оказывающих медицинские услуги в рамках ГОБМП / ОСМС. Однако отвечая на вопрос председателя Совета по защите прав предпринимателей и противодействия коррупции РПП по г. Алматы Юрия Тлеумуратова почему отказывали в выдаче лицензий, применяя завышенные требования, она отметила, что Департамент руководствуется п.1 Приказа, стандарты которого, по мнению госпожи Э.Ауэзовой, касаются всех медицинских организаций без исключения. Также причинами для отказа выступали некорректно указанные юридические адреса и др.

Вместе с тем, г-н Нурсапа привел примеры того, что Департамент контроля качества и безопасности товаров и услуг города Алматы запрашивает сведения не относящиеся к предмету проверки, физическое присутствие работников, нотариальное заверение дипломов и др. – т.е. завышенные требования. «Проблема в том, что при проведении проверки специалисты территориальных органов г. Алматы требуют документы, которые не расписаны в нормативных актах и не подлежат прямо проверке. Г-жа Э. Ауэзова всё время ссылается на статью 154 Предпринимательского Кодекса, которая якобы даёт право требовать дополнительные сведения. Но в этой статье чётко написано, что по предмету проверки.

Специалисты требуют физическое присутствие того же техника-инженера, несмотря на то, что у нас на эти услуги заключены договора аутсорсинга. Требуют физическое присутствие всех работников, штатные расписания, трудовые договора, приказы о приеме на работу и т.д. На наши доводы о том, что мы не имеем право заключать трудовые договора при отсутствии лицензии на осуществление деятельности, Эльмира Тугелбаевна (Ауэзова – прим. ред.) предложила заключать их с оговоркой о вступлении в силу после получения разрешительных документов. Такого в трудовом кодексе нет. Это не гражданско-правовые отношения, где мы можем предусмотреть более поздние сроки. Работнику неважно есть лицензия у предприятия или нет. Сразу же возникают и налоговые обязательства, ведь мы принимаем на работу 15-20 человек.

Кроме того, требуют нотариально заверенные дипломы, сертификаты о повышении квалификации. Это что лоббирование интересов нотариусов? При этом сам же Комитет выдает этот сертификат и именно сертификат даёт право допуска к клинической практике!?».

Также он привел пример того, что еще до вступления в силу изменений от 5 января 2021 года в приказ Министра здравоохранения РК от 1 июня 2020 года №ҚР ДСМ-59/2020 №59 «Об утверждении Правил оказания государственной услуги "Выдача лицензии на медицинскую деятельность", отменяющий бумажный способ подачи заявлений через корпорацию «Правительство для граждан», была подана заявка в бумажном виде. В то время, когда ещё действовал прежний приказ, папку с документами просто вернули в ЦОН без мотивированного отказа.

Схожий пример привела директор ТОО «Байкал мед» Бибинур Марупова, врач-лаборант с 28-летним стажем работы. В ноябре 2020 года она взяла франшизу у известной лаборатории, сняла помещение, приобрела оборудование, потратила крупную сумму денег на ремонт помещения. Получила 6 немотивированных отказов. Последний отказ получила из-за отсутствия светильника передвижного, процедурного набора, врачебного набора и термоконтейнера. При этом на руках было заключение Бостандыкской СЭС о соответствии освещения всем стандартам. В условиях пандемии хотела помочь государству и открыть ПЗБ. Как можно из-за таких мелочей не давать разрешение на осуществление деятельности?

Понять вопрос

Интересна реакция чиновников на вопросы члена Совета по этике АДГС и противодействию коррупции по г. Алматы Ерлана Куанышева. Он задал 2 вопроса:

- Будут ли в это время применяться к предпринимателям в медицине репрессивные меры, в т.ч. штрафные санкции из-за отсутствия каких-либо документов (например, лицензии)?
- Почему при наличии различных правовых коллизий и противоречий разночтения не толкуются в пользу предпринимателей?

Г-жа Меркенбаева ответила, что безлицензионная деятельность у нас запрещена. Процесс получения лицензии идёт в соответствии с законодательством и его никто не останавливал. Г-жа Ауэзова в свою очередь также добавила, что идут провокации со стороны предпринимателей и ее лично оскорбляли, но госорганы при этом работают в рамках Закона и с соблюдением этики государственных служащих. На что г-н Куанышев задал вопрос г-же Ауэзовой как с нормами Этики государственных служащих, на которую она постоянно ссылается, совместим тот факт, что 320 предпринимателей не получили лицензии и терпят многомиллионные убытки? «Тем более это центры забора крови, которые в это время очень актуальны. А Вы говорите о каких- то обидах, оскорблениях. 320 отказов – это несколько тысяч рабочих мест, а с учетом иждивенцев – это уже 10 тыс. и более людей, которые лишены средств к существованию». На что г-же Ауэзова парировала, что все факты оскорблений, в т.ч. и в чатах, зафиксированы, тем более, что Предпринимательским Кодексом предусмотрены диктофонная и аудио-видеозапись.

Стоит отметить, что вопрос о том, почему при наличии различных правовых коллизий и противоречий разночтения не толкуются в пользу предпринимателей, что предусмотрено нашим законодательством, чиновники оставили без ответа.

Надо чтобы ответили!

Рассматривая реакцию участников обсуждения на данную ситуацию, можно отметить следующие несколько мнений. Например, представитель Департамента агентства по делам государственной службы по г. Алматы отметил, что поскольку лицензия является разрешительным документом, то согласно Закону «О разрешениях и уведомлениях» данная деятельность подпадает под административную ответственность. Соответственно, необходимо по итогам рассмотрения отказов в выдаче лицензии предоставить информацию в территориальный департамент АДГС для принятия соответствующих мер к лицам, допустившим нарушения.

Г-н Куанышев отметил, что из-за каких-то правовых коллизий, когда чиновники между собой не могут разобраться, а страдают как всегда предприниматели. «Надо провести тотальную проверку, ответственные лица должны быть наказаны. АДГС должен взять вопрос под свой контроль. Необходимо рассмотреть вопрос на заседании по этике. Почему не проводился анализ коррупционных рисков? Это удивляет». Г-жа Ахметниязова заверила, что анализ коррупционных рисков проводился, даже внешний.

Заместитель директора по правовым вопросам Палаты предпринимателей города Алматы Салтанат Лесбаева отметила, что вопрос очень жаркий, по которому развернулись настоящие баталии. «Центральный уполномоченный орган обязан вмешаться в процесс. У всех предпринимателей уже накипело. Примеров несущественных, формальных причин для отказов огромное количество. Кроме того, вопросы поднимают предприниматели, оказывающие услуги в дошкольном образовании. Они не могут получить лицензии на медицинские кабинеты, т.к. проверяющие требуют наличие дефибрилляторов. Не каждый специалист может работать с таким оборудованием, нужен соответствующий допуск и зачем он нужен в медкабинете детского сада? Кроме того, возникает вопрос имеет ли право медсестра пользоваться им и тем более оказывать услуги?»

Подводя итоги

Резюмируя итоги совещания, председатель Совета г-н Тлеумуратов предложил следующее:
- Комитету контроля медицинской и фармацевтической деятельности ускорить разбирательства и вынести в минимально короткие сроки положительное решение для бизнеса;
- уполномоченному органу по противодействию коррупции разобраться в сложившейся ситуации: что стало причиной и следствием отказов. Это десятки, если не миллионы тенге потерь для предпринимателей;
- данный вопрос взять также на контроль центрального аппарата НПП «Атамекен».

Члены Совета единогласно поддержали данную резолюцию. Однако г-жа Лесбаева предложила дополнить их следующими предложениями, которые были поддержаны:
- по результатам проведения анализа коррупционных рисков направить в адрес председателя дисциплинарного совета представление касательно принятия мер в отношении виновных должностных лиц, допустивших дискретизацию государственной службы;
- антикоррупционной службе провести проверку всех доводов и фактов, озвученных на данном совещании, в т.ч. по всем отказам на выдачу лицензии, приложений на занятие медицинской деятельностью;
- уполномоченным государственным органам проработать вопрос о привлечении виновных должностных лиц к соответствующей ответственности, а при наличии признаков уголовно наказуемого деяния либо административного правонарушения принять меры;
- указать Комитету контроля медицинской и фармацевтической деятельности МЗ РК на необходимость соблюдения территориальными подразделениями требований законодательных актов, а также на низкое знание НПА.

Слушая данное совещание возникает очень тяжелое впечатление от непрофессионализма и чувства безнаказанности чиновников. Простым росчерком пера целая отрасль стала, по сути, вне закона. Чиновники не озаботились проработать приказ, чтобы он был внутренне согласован, не говоря уже о том, чтобы подумать – сколько десятков если не сотен миллиардов тенге он будет стоить для отрасли в виде неожиданных и во многом ненужных расходов на закупку медоборудования?, взяток, т.к. времени на его выполнение не предусмотрено?, как это отразится на ценах на медуслуги, т.к. количество игроков сократится, а оставшимся надо будет окупать закупленное, зачастую ненужное медоборудование?, сколько работников и членов их семей останутся без работы? и т.д. О какой инвестиционной привлекательности отрасли, да и страны в целом, может идти речь?

Поэтому совершенно понятен и справедлив тезис предпринимателей и общественников о том, что надо видимо уже «садить» чиновников, позволяющих себе такой «беспредел», чтобы другим не повадно было.

Также очевидно, что более системным решением выступает тотальное сокращение чиновников, чтобы они «не креативили» с законодательством, создавая проблемы таких масштабов для отрасли и общества в целом. Видимо приходит время вспоминать лозунги Рональда Рейгана о том, что «государство (чиновники) - это сама проблема» и чем их меньше, тем лучше людям и стране...

---

[1] https://drive.google.com/file/d/1fEcX16wpahbEEJRqwpNmo9a62vmlvdOH/view
[2] В действительности, СЭС лишь согласует выдачу лицензии.