«Для менеджеров, предпринимателей и инвесторов в медицине»

04.05.2020

3420

Марат Каирленов к.э.н.,
Ниязбек Бектембаев

2019 год охарактеризовался резким обвалом количества реализуемых ГЧП-проектов в здравоохранении страны. Одними из важнейших факторов падения интереса к ним как со стороны чиновников, так и предпринимателей являются неучтенные и неотрегулированные риски проектов. Представляем вашему вниманию наш анализ рисков ГЧП-проектов в здравоохранении.
   
Количество реализуемых ГЧП-проектов в нашей стране по всем отраслям, как показывает анализ, сильно снизилось – 40% (до 182), а размер инвестиций (затраты в инвестиционный и эксплуатационный периоды) вообще упал в 9 раз (до 125 млрд тг.). На этом фоне в здравоохранении РК численность реализуемых ГЧП-проектов сократилась еще сильнее – 59% (до 30), но резко вырос их объем – в 2,5 раза, до 24,5 млрд тг, т.е. в 2019 г. каждый 5-й тенге, привлеченный через механизм ГЧП, был в здравоохранении. Кроме того, средний размер инвестиций ГЧП-проектов в отрасли вырос, по итогам 2019 г., в 6 раз – до 0,8 млрд тг (врезка 1).

При таких крупных инвестициях вопросы определения и распределения рисков становятся очень важными. Ведь в классификации Всемирного Банка (далее ВБ) ГЧП- проекты характеризуются распределением рисков между государством и частным партнером примерно одинаково, по сравнению, например, с вариантами госзакупок или приватизации (рис 1). Поэтому во всем мире принято четко прописывать в договорах ГЧП все возможные риски и пороговые значения по ним. Это позволяет упростить разбирательства при наступлении позитивных / негативных событий, существенно влияющих на реализацию проекта и определение стороны, обязанной устранить последствия / компенсировать потери и обеспечить бесперебойность реализации проекта. Поэтому для каждого ГЧП-проекта создается отдельный уникальный контракт, который основывается на действующих законах и имеющейся базе / реестре рисков, который зачастую занимает сотни страниц.


Рассматривая ситуацию в нашей стране, согласно нашему мини-опросу (врезка 2), лишь 27% договоров ГЧП-проектов в здравоохранении насчитывают 100 и более страниц (рис. 2). На первый взгляд, на объем составленного договора должны влиять такие факторы, как размер медорганизации, доля участия частного партнера в реализации проекта и срок эксплуатации проекта ГЧП. Однако, просмотрев ответы респондентов, корреляции между этими значениями не наблюдается.

Рассматривая количество выделяемых рисков в договорах по ГЧП-проектам, можно отметить, что примерно 2/3 респондентов в своих договорах идентифицировали от 11 до 25 рисков / возможных ситуаций с четким распределением обязательств и ответственности сторон. Больше рисков в договорах отметили все кроме одного респондента, который в своем договоре прописал рисков меньше указанного значения. Примечательно, что данный медцентр столкнулся почти с половиной рисков, которые принесли большой вред проекту – на уровне 21-50% от стоимости проекта, тогда как у остальных это значение значительно ниже.

Рассмотрев самые распространенные риски ГЧП-проектов, мы отметили, что с большим отрывом идет «Своевременный расчет по оказанным услугам со стороны государства (МИО)» – 27%, затем «Передача имущества государству» – 15% и «Строительство здания или его аренда» – 12%.

При классификации рисков не только по степени распространенности, но и по уровню ущерба проектам[1] нами выделены топ-10 (врезка 3):
1. Колебания обменного курса тенге (11 баллов);
2. Задержки завершения работ по строительству (9 баллов);
3. Высокая инфляция по сравнению с прогнозами (9 баллов);
4. Увеличение непредвиденных расходов (8 баллов);
5. Изменение действующего законодательства (7 баллов);
6. Сроки предоставления требуемой земли (5 баллов);
7. Изменения в договоре (5 баллов);
8. Задержка или отсутствие оплаты со стороны государства (5 баллов);
9. Пригодность земли (4 балла);
10. Доступ к земельному участку и соответствующей инфраструктуре (4 балла).
Среди инструментов по нейтрализации рисков лишь 20% отечественных предпринимателей в ГЧП-проектах здравоохранения страхуют данные риски и столько же привлекают новых акционеров. Остальные страхуют риски, выделяя определенную сумму денег / создают резерв.

Что делать?

Государство пытается повысить качество риск-менеджмента в ГЧП-проектах за счет идентификации рисков. Так, в приложении 5 к приказу исполняющего обязанности министра нацэкономики от 25 ноября 2015 г. №725 «О некоторых вопросах планирования и реализации проектов государственно-частного партнерства» есть «примерный перечень рисков, возникающих на различных этапах государственно-частного партнерства». Всего выделено 28 базовых рисков. Если в контракте указать, что риски будут регулироваться на основе вышеизложенных законов и их принципов и при этом не описать конкретно каждый риск, присущий конкретному ГЧП-проекту, то в будущем, при наступлении риска, его трактование может вызвать разногласия между сторонами. Например, существует риск расторжения договора, однако кто несет ответственность и в каких случаях – неизвестно. Чтобы расписать все риски будущим ГЧП-проектам, логично выделить дополнительные средства на найм специалиста по рискам. Соответственно, сторонам придется обращаться в суд с его непредсказуемыми результатами.

Вдобавок центр ГЧП выпустило книгу «Практические рекомендации для МИО по реализации проектов ГЧП»[2], где описываются основные моменты контракта и даются рекомендации во избежание ошибок и дополнительных затрат. Здесь особое внимание уделено описанию строительного и валютного рисков. Несомненно, валютный риск весьма актуален, но, как мы видим по результатам опроса, существует множество других рисков, с которыми столкнулись респонденты и понесли существенные потери. Однако ГЧП развиваются не первый год, и, следовательно, уже реже наступают на одни и те же грабли, и оправданий становится меньше.

В свою очередь, просмотрев зарубежные исследования, мы наткнулись на множество рисков, которые были разбиты по их источникам, по ответственным сторонам, по сферам и т.д. Мы рассмотрели инструментарий, который тесно связан с Руководством Группы Всемирного Банка (ВБ) по контрактным положениям ГЧП (издание 2019 г.), которое также разработано при содействии Allen & Overy в 2016 г. (врезка 3), где риски разбиты на 16 групп и их количество достигает 75, что на много больше, чем у большинства респондентов нашего анкетирования. Причем авторы заявляют, что это лишь основные. У каждого проекта есть свои уникальные риски.

Если подробнее проанализировать те 28 рисков, которые были представлены в Приложении, и сравнить с выделяемыми ВБ, то будет видно, что в Приложении охвачены лишь чуть более половины рисков, хотя названы они по-разному. В частности, можно выделить целый ряд рисков, которые не подходят под указанные в Приложении в полной мере:
1. Недоступность возможности рефинансирования и/или страховки рисков, объектов на рынке;
2. Риск расторжения договора, а именно по причине:
a) неуплаты денежных средств частному партнеру вовремя и/или в необходимом количестве;
b) влияния государства на исполнителя путем создания барьеров, искусственных препятствий с целью вынудить остановить проект;
c) затяжного события политических рисков, то есть, митингов, забастовок и т.д.;
3. Состояние земли на момент принятия, передачи. Полнота и точность информации по переданному Частному партнеру объекту (земли, здания, оборудования, спрос);
4. Риск несоответствия производительности проекта: способность приема пациентов в день, производительность медоборудования и т.д.;
5. Риск обеспечения бесперебойной поставки ресурсов для проекта;
6. Риск нарушения интеллектуальной собственности при строительстве проекта;
7. Соблюдение правил техники безопасности и охраны труда;
8. Ответственность за смерть, телесные повреждения, материальный ущерб и ответственность третьих лиц;
9. Площадка для строительства или управление взаимодействием с соседствующими объектами;
10. Риск вандализма;
11. Изменения климата, уровня моря, средней температуры и многое другое. Стороны должны четко прописать все пороговые значения, за которые они способны ответить;
12. Расселение жителей с потенциального земельного участка. Такое происходит на менее развитых рынках, где распространено неформальное жилье и бизнес;
13. Наследие / права коренных народов или местных жителей на землю. Это особенно актуально при международном финансировании;
14. Коммунальные услуги: их доступность, тарифы и стабильность;
15. Безопасность здания. Сторонам следует стремиться к полному пониманию рисков, связанных с физической защитой площадки, и тех рисков, которые будут влиять на строительство и эксплуатацию медучреждения.
16. Частный партнер несет ответственность за своих субподрядчиков и несет любые связанные с этим риски, если только государство не налагает обязательных субподрядчиков.
17. Отсутствие информации со стороны государства по вопросам ГЧП или иным законам.
18. Неорганизованность местных управлений здравоохранения по вопросам ГЧП.
В целом, очевидно, что необходимо усовершенствовать базу рисков ГЧП-проектов на основе имеющихся отечественных и зарубежных исследований с целью усовершенствования ГЧП-контрактов. Удорожание проекта, затяжные судебные процессы, невыполнение проекта в срок или вовсе его полная остановка – вот что грозит проектам ГЧП в текущей ситуации. Только после четкого прописания всех видов риска и ответственных сторон за эти риски доверие нашему рынку возрастет, что повлечет за собой рост притока инвестиций в ГЧП- проекты нашей страны. УМ
 
Врезка 1. Состояние рынка ГЧП в Казахстане
В реестре проектов ГЧП, находящегося в открытом доступе на сайте АО "Казахстанский Центр государственно-частного партнерства"[3], на 01.01.2020 г. насчитывается 267 проектов в сфере здравоохранения, из которых уже реализованы и эксплуатируются на сегодня 45,7% и ведутся строительно-монтажные работы (СМР) – 4,5% (рис. 3).
 
Рассматривая активность заключения договоров, мы видим, что за указанный период 2018 год был самый насыщенный. Согласно реестру, из 267 проектов 134 уже работают, а оставшиеся – это потенциальные проекты 2020 г.
Стоит отметить, что ГЧП-проекты востребованы везде, и их количество свидетельствует об эффективном менеджменте местных исполнительных органов (МИО) в этих регионах. Наибольшее количество ГЧП-проектов в здравоохранении зарегистрировано в «цифровой столице» Карагандинской области – 51 единица, из которых 28, или 54,9%, уже реализованы. За рассматриваемый период не было выполнено ни одного ГЧП-проекта в здравоохранении ВКО и г. Алматы (рис. 4).


 
Врезка 2. Картина респондентов нашего анкетирования
Нами опрошены 11 участников ГЧП-проектов в здравоохранении в таких регионах, как: Акмолинская, Жамбылская, Костанайская, Павлодарская, Туркестанская области, СКО, ЗКО и г. Шымкент. Разбивка респондентов анкетирования по штату сотрудников, объему проектов, видам объектов ГЧП и контрактов представлена ниже.


 
Врезка 3. Реестр рисков в ГЧП-проектах в здравоохранении по методике ВБ и их частота и значимость по результатам опроса УМ
Категория и описание риска \ ответственная сторона Государство Общий Частник Баллы*
1 Риск доступности земли
1,01 Предоставление требуемой земли: право проезда по этой земле, договоренности, затрагивающие использование, исторические проблемы посягательства, которые могут обременять землю и т.д.  
1,02 Сроки предоставления требуемой земли: невозможность получить землю к определенной дате может дать Частному партнеру право расторгнуть договор. 5
1,03 Предоставление постоянного дополнительного земельного участка к основному на весь период ГЧП- проекта после его подписания.  
1,04 Предоставление временного дополнительного земельного участка, например, во время строительства объекта для размещения там запасов техники и т.д.  
1,05 Наследие / права коренных народов на землю. Это особенно актуально при международном финансировании.  
1,06 Пригодность земли, так же как проектный риск, появляется в случае обнаружения непригодности проекта на этой земле после подписания контракта. Например, при строительстве здания может обнаружиться, что под ним находятся захоронения и т.д. 4
1,07 Получение согласия всех юрисдикций до заключения договора. Ведь некоторые могут одобрить проект только после его изучения, на что требуется время: кто строит, что строит, его дизайн, на сколько экологично и т.д. В конечном итоге могут вовсе отказать.  
1,08 Последующие утверждения проекта после заключения контракта.  
1,09 Доступ к зданию, т. е. наличие дороги, проезжающих автобусов и т.д. для возможности и удобства пациентов посетить данный объект. 4
1,10 Безопасность здания. Сторонам следует стремиться к полному пониманию рисков, связанных с физической защитой площадки, и тех, кто будет влиять на строительство и эксплуатацию медучреждения.  
1,11 Коммунальные услуги: их доступность, тарифы и их стабильность. 4
1,12 Состояние участка земли, где будет реализовываться проект ГЧП.  
1,13 Существующее состояние актива, здания на момент заключения контракта.  
2 Социальные риски
2,01 Негативное влияние на среду обитания, (социальную) инфраструктуру и сообщества в целом, а также на смежные объекты и отрасли – как с точки зрения строительства, так и эксплуатации больницы.  
2,02 Расселение жителей с потенциального земельного участка. Такое происходит на менее развитых рынках, где распространены неформальное жилье и бизнес. 4
2,03 Как и в случае прав на землепользование с участием групп коренного населения.  
2,04 Забастовки, трудовые споры. Например, общенациональные и отраслевые забастовки, как правило, связаны с рисками для государства, но забастовки на объектах Частного партнера будут представлять собой риск для Частного партнера.  
3 Экологические риски
3,01 Так же как и состояние объекта и существующего актива в разделе Риска, доступность земли.  
3,02 Получение экологического согласия, лицензий, разрешений. Их срок, так же как и соц. риск, влияет на проект.  
3,03 Соблюдение экологических соглашений и законов. 4
3,04 Условия окружающей среды, вызванные проектом: химические выбросы, СО2, мусор и т.д. 4
3,05 Внешние экологические события часто трактуются как форс-мажор. В основном ответственность в таких случаях берет государство.  
3,06 Изменения климата, уровня моря, средней температуры и многое другое. Стороны должны четко прописать все пороговые значения, за которые они способны ответить и которые относятся к форс-мажору.  
4 Проектный риск
4,01 Пригодность объекта. Принимающая сторона должна четко проверить объект, но если при принятии окажется, что информация по объекту была неверной, государство берет на себя ответственность и покрывает убытки, связанные с ним. 4
4,02 Детальная подготовка проектов и получение всех разрешительных документов по нему. 4
4,03 Риск изменения дизайна проекта после подписания контракта распределяется в соответствии с причиной изменения. Если первоначальный дизайн является дефектным, это будет риск для Частного партнера. Если Заказчик потребует внесения изменений, это будет представлять собой риск для Заказчика. 4
5 Строительный риск
5,01 Риск увеличения стоимости проекта ГЧП в связи с увеличением цены за материалы строительства, ошибки при строительстве и т.д. 8
5,02 Невыполнение проекта в срок по причине задержек с поставками стройматериала, подписанием договоров и т.д. 9
5,03 Обеспечение соответствующего качества и другие строительные нормы и стандарты. 1
5,04 Соблюдение правил техники безопасности и охраны труда.  
5,05 Ответственность за смерть, телесные повреждения, материальный ущерб и ответственность третьих лиц.  
5,06 Дефекты и дефектные материалы строительства. 1
5,07 Риск нарушения интеллектуальной собственности при строительстве проекта.  
5,08 Вандализм со стороны рабочих, жителей. 4
6 Риск вариативности проекта
6,01 Риск изменений, запрошенных любой из сторон службы, которые влияют на строительство или эксплуатацию проекта (материалы строительства, дизайн и т.д.).  
7 Операционный риск
7,01 Увеличение затрат и задержек на этапе эксплуатации может иметь различные причины, начиная от ошибок в оценках затрат на техническое обслуживание или отклонений до экстремальных погодных явлений. 4
7,02 Риск несоответствия производительности проекта: способность приема пациентов в день, производительность медоборудования и т.д. 4
7,03 Риск обеспечения бесперебойной поставки ресурсов для проекта.  
7,04 Интеллектуальная собственность.  
7,05 Соблюдение правил техники безопасности и охраны труда.  
7,06 Ответственность за смерть, телесные повреждения, материальный ущерб и ответственность третьих лиц.  
7,07 Риск периодического и профилактического обслуживания, аварийного технического обслуживания, работ, связанных с ошибками проектирования или строительства, восстановительных работ и, в некоторых случаях, работ, возникающих в результате технологических или структурных изменений.  
7,08 Площадка для строительства или управление взаимодействием с соседствующими объектами.  
7,09 Риск вандализма (так же как в соц. риске).  
8 Риск спроса
8,01 Если Частному партнеру доверена лишь постройка здания, то риск спроса относится к государству. Однако если он берет уже готовое здание под свое управление, то риск спроса уже относится к Частному партнеру или разделяется поровну. 4
9 Риск финансовых рынков
9,01 Высокая инфляция по сравнению с прогнозами. 9
9,02 Колебания обменного курса, девальвация. 11
9,03 Колебание процентной ставки.  
9,04 Недоступность страховки рисков, объектов на рынке. 4
9,05 Риск рефинансирования:
а) риск того, что проект не сможет привлечь необходимый капитал для рефинансирования проекта на данный момент времени;
б) риск того, что рефинансирование долга создаст дополнительные риски для проекта.
4
10 Стратегический / партнерский риск
10,01 Несостоятельность частного партнера для полной реализации проекта по причине отсутствия финансов и технических возможностей. 4
10,02 Частный партнер несет ответственность за своих субподрядчиков и несет любые связанные с этим риски, если только государство не налагает обязательных субподрядчиков. 4
10,03 Риск смены владельца частного партнера или его реструктуризация. Соблюдение любых договорных ограничений в отношении смены владельца будет представлять собой риск для Частного партнера. 4
10,04 Риск, связанный с вмешательством Заказчика, зависит от оснований для вступления и по вине Частного партнера из-за происшествий, чрезвычайных ситуаций, связанных с аварийными службами, вмешательством для защиты от социальных и экологических рисков и выполнением юридической обязанности по предоставлению основных услуг непрерывного обслуживания. 4
10,05 Изменение Заказчика или его статуса 4
10,06 Риск споров является общим риском, и последствия будут зависеть от исхода спора. Чтобы свести к минимуму риск неопределенности и дорогостоящих результатов, договор должен четко включать четкое регулирующее законодательство (как правило, внутреннее законодательство юрисдикции Заказчика) и выбор форума для разрешения споров (суд или арбитраж) 4
11 Риск технологических решений
11,01 Риск неисправности, несоответствия, устаревания медоборудования при сдаче проекта Заказчику. В зависимости, кто принимает решения, какие медоборудования закупать, тот и ответствен за этот риск.  
12 Форс-мажорные риски
12,01 Форс-мажорные события 4
12,02 Форс-мажорные последствия  
13 MAGA Risk
13,01 «MAGA» – это политические действия, ситуации в государстве (митинги, забастовки и т.д.), оказывающие существенное негативное влияние на способность Частного партнера выполнять свои договорные обязательства или на его права или финансовое состояние. Заказчик несет ответственность за издержки и задержки и, как правило, рискует быть расторгнутым в случае продолжительных событий MAGA. Хотя не во всех юрисдикциях используется термин «MAGA», многие из них имеют эквивалентные положения в соответствии с различной терминологией. 4
14 Изменение в правовом риске
14,01 Соответствие действующему законодательству. В договоре должно быть четко указано, какие законы и другие обязательные положения и отраслевые кодексы Частный партнер обязан соблюдать. 7
14,02 Изменения в законодательстве (и налогообложений) 5
15 Риск досрочного прекращения
15,01 Риск досрочного расторжения контракта. Условия и ответственные стороны за риск будут прописаны в договоре. 1
15,02 Завершение контракта по причине влияния государства на исполнителя путем создания барьеров, искусственных препятствий с целью вынудить остановить проект. 2
15,03 Право на расторжение: некоторые договоры о ГЧП могут содержать конкретные положения MAGA, которые дают право сторонам расторгнуть договор о ГЧП в случае затяжного события MAGA.  
15,04 Добровольное расторжение контракта Заказчиком. 4
15,05 Право на прекращение действия по причине возникновения форс-мажорных обстоятельств. Обычно этот риск возникает после 6-12 месяцев длительных форс-мажорных обстоятельств, когда стороны не могут договориться о решении продолжить проект.  
15,06 Риск завершения контракта по причине допущенных ошибок в строительстве и/или реализации проекта ГЧП со стороны исполнителя.  
15,07 Риск расторжения договора по причине неуплаты денежных средств Частному партнеру вовремя и/или в необходимом количестве. 5
16 Состояние в момент передачи
16,01 Частный партнер несет риск того, что активы проекта и земля будут возвращены Заказчику в соответствии с контрактом и соблюдением необходимых условий возврата.  
17 Добавлено нами
17,01 Отсутствие информации со стороны государства по вопросам ГЧП или иным законам. 4
17,02 Неорганизованность местных управлений здравоохранения по вопросам ГЧП 4
Источник: https://ppp-risk.gihub.org/risk-allocation-matrix/social/hospital/#land-availability-access-and-site...
Примечание:
Актуальность* – Количество отметивших (из 11 респондентов) риски, с которыми они столкнулись лично;
○ – Обстоятельственно-зависимый риск;
● – Распределение риска.


[1] «Риск-менеджмент в медучреждениях: как строить?». М. Каирленов. УМ, №6 (28). Ноябрь-декабрь 2019.
[2] «Практические рекомендации для МИО по реализации проектов ГЧП». 2016. С. 69-76, http://www.econompavl.gov.kz/upload/files/GChP/4264efadb7d64d1da8b80d1fdc496d24.pdf
[3] АО "Казахстанский Центр государственно-частного партнерства", https://kzppp.kz/projects




Оценить:

  • Актуальность
  • Глубина

Похожие статьи

1. Риск-менеджмент: от истоков к начинаниям
2. Бюджетирование в медицинских организациях
3. Финансовые инструменты оценки проектов
4. Сфера финансового менеджмента
5. Финансовый менеджмент в медицинских учреждениях США и РК: акценты


Комментарии

0 пользователей оставили 0 комментариев