Марат Каирленов к.э.н.,
Ниязбек Бектембаев

2019 год охарактеризовался резким обвалом количества реализуемых ГЧП-проектов в здравоохранении страны. Одними из важнейших факторов падения интереса к ним как со стороны чиновников, так и предпринимателей являются неучтенные и неотрегулированные риски проектов. Представляем вашему вниманию наш анализ рисков ГЧП-проектов в здравоохранении.
   
Количество реализуемых ГЧП-проектов в нашей стране по всем отраслям, как показывает анализ, сильно снизилось – 40% (до 182), а размер инвестиций (затраты в инвестиционный и эксплуатационный периоды) вообще упал в 9 раз (до 125 млрд тг.). На этом фоне в здравоохранении РК численность реализуемых ГЧП-проектов сократилась еще сильнее – 59% (до 30), но резко вырос их объем – в 2,5 раза, до 24,5 млрд тг, т.е. в 2019 г. каждый 5-й тенге, привлеченный через механизм ГЧП, был в здравоохранении. Кроме того, средний размер инвестиций ГЧП-проектов в отрасли вырос, по итогам 2019 г., в 6 раз – до 0,8 млрд тг (врезка 1).

При таких крупных инвестициях вопросы определения и распределения рисков становятся очень важными. Ведь в классификации Всемирного Банка (далее ВБ) ГЧП- проекты характеризуются распределением рисков между государством и частным партнером примерно одинаково, по сравнению, например, с вариантами госзакупок или приватизации (рис 1). Поэтому во всем мире принято четко прописывать в договорах ГЧП все возможные риски и пороговые значения по ним. Это позволяет упростить разбирательства при наступлении позитивных / негативных событий, существенно влияющих на реализацию проекта и определение стороны, обязанной устранить последствия / компенсировать потери и обеспечить бесперебойность реализации проекта. Поэтому для каждого ГЧП-проекта создается отдельный уникальный контракт, который основывается на действующих законах и имеющейся базе / реестре рисков, который зачастую занимает сотни страниц.


Рассматривая ситуацию в нашей стране, согласно нашему мини-опросу (врезка 2), лишь 27% договоров ГЧП-проектов в здравоохранении насчитывают 100 и более страниц (рис. 2). На первый взгляд, на объем составленного договора должны влиять такие факторы, как размер медорганизации, доля участия частного партнера в реализации проекта и срок эксплуатации проекта ГЧП. Однако, просмотрев ответы респондентов, корреляции между этими значениями не наблюдается.

Рассматривая количество выделяемых рисков в договорах по ГЧП-проектам, можно отметить, что примерно 2/3 респондентов в своих договорах идентифицировали от 11 до 25 рисков / возможных ситуаций с четким распределением обязательств и ответственности сторон. Больше рисков в договорах отметили все кроме одного респондента, который в своем договоре прописал рисков меньше указанного значения. Примечательно, что данный медцентр столкнулся почти с половиной рисков, которые принесли большой вред проекту – на уровне 21-50% от стоимости проекта, тогда как у остальных это значение значительно ниже.

Рассмотрев самые распространенные риски ГЧП-проектов, мы отметили, что с большим отрывом идет «Своевременный расчет по оказанным услугам со стороны государства (МИО)» – 27%, затем «Передача имущества государству» – 15% и «Строительство здания или его аренда» – 12%.

При классификации рисков не только по степени распространенности, но и по уровню ущерба проектам[1] нами выделены топ-10 (врезка 3):

1. Колебания обменного курса тенге (11 баллов);

2. Задержки завершения работ по строительству (9 баллов);

3. Высокая инфляция по сравнению с прогнозами (9 баллов);

4. Увеличение непредвиденных расходов (8 баллов);

5. Изменение действующего законодательства (7 баллов);

6. Сроки предоставления требуемой земли (5 баллов);

7. Изменения в договоре (5 баллов);

8. Задержка или отсутствие оплаты со стороны государства (5 баллов);

9. Пригодность земли (4 балла);

10. Доступ к земельному участку и соответствующей инфраструктуре (4 балла).

1. Недоступность возможности рефинансирования и/или страховки рисков, объектов на рынке;

2. Риск расторжения договора, а именно по причине:

a) неуплаты денежных средств частному партнеру вовремя и/или в необходимом количестве;

b) влияния государства на исполнителя путем создания барьеров, искусственных препятствий с целью вынудить остановить проект;

c) затяжного события политических рисков, то есть, митингов, забастовок и т.д.;

3. Состояние земли на момент принятия, передачи. Полнота и точность информации по переданному Частному партнеру объекту (земли, здания, оборудования, спрос);

4. Риск несоответствия производительности проекта: способность приема пациентов в день, производительность медоборудования и т.д.;

5. Риск обеспечения бесперебойной поставки ресурсов для проекта;

6. Риск нарушения интеллектуальной собственности при строительстве проекта;

7. Соблюдение правил техники безопасности и охраны труда;

8. Ответственность за смерть, телесные повреждения, материальный ущерб и ответственность третьих лиц;

9. Площадка для строительства или управление взаимодействием с соседствующими объектами;

10. Риск вандализма;

11. Изменения климата, уровня моря, средней температуры и многое другое. Стороны должны четко прописать все пороговые значения, за которые они способны ответить;

12. Расселение жителей с потенциального земельного участка. Такое происходит на менее развитых рынках, где распространено неформальное жилье и бизнес;

13. Наследие / права коренных народов или местных жителей на землю. Это особенно актуально при международном финансировании;

14. Коммунальные услуги: их доступность, тарифы и стабильность;

15. Безопасность здания. Сторонам следует стремиться к полному пониманию рисков, связанных с физической защитой площадки, и тех рисков, которые будут влиять на строительство и эксплуатацию медучреждения.

16. Частный партнер несет ответственность за своих субподрядчиков и несет любые связанные с этим риски, если только государство не налагает обязательных субподрядчиков.

17. Отсутствие информации со стороны государства по вопросам ГЧП или иным законам.

18. Неорганизованность местных управлений здравоохранения по вопросам ГЧП.

В целом, очевидно, что необходимо усовершенствовать базу рисков ГЧП-проектов на основе имеющихся отечественных и зарубежных исследований с целью усовершенствования ГЧП-контрактов. Удорожание проекта, затяжные судебные процессы, невыполнение проекта в срок или вовсе его полная остановка – вот что грозит проектам ГЧП в текущей ситуации. Только после четкого прописания всех видов риска и ответственных сторон за эти риски доверие нашему рынку возрастет, что повлечет за собой рост притока инвестиций в ГЧП- проекты нашей страны. УМ
 

Врезка 1. Состояние рынка ГЧП в Казахстане В реестре проектов ГЧП, находящегося в открытом доступе на сайте АО "Казахстанский Центр государственно-частного партнерства"[3], на 01.01.2020 г. насчитывается 267 проектов в сфере здравоохранения, из которых уже реализованы и эксплуатируются на сегодня 45,7% и ведутся строительно-монтажные работы (СМР) – 4,5% (рис. 3).   Рассматривая активность заключения договоров, мы видим, что за указанный период 2018 год был самый насыщенный. Согласно реестру, из 267 проектов 134 уже работают, а оставшиеся – это потенциальные проекты 2020 г. Стоит отметить, что ГЧП-проекты востребованы везде, и их количество свидетельствует об эффективном менеджменте местных исполнительных органов (МИО) в этих регионах. Наибольшее количество ГЧП-проектов в здравоохранении зарегистрировано в «цифровой столице» Карагандинской области – 51 единица, из которых 28, или 54,9%, уже реализованы. За рассматриваемый период не было выполнено ни одного ГЧП-проекта в здравоохранении ВКО и г. Алматы (рис. 4).

 

Врезка 2. Картина респондентов нашего анкетирования Нами опрошены 11 участников ГЧП-проектов в здравоохранении в таких регионах, как: Акмолинская, Жамбылская, Костанайская, Павлодарская, Туркестанская области, СКО, ЗКО и г. Шымкент. Разбивка респондентов анкетирования по штату сотрудников, объему проектов, видам объектов ГЧП и контрактов представлена ниже.

 

Врезка 3. Реестр рисков в ГЧП-проектах в здравоохранении по методике ВБ и их частота и значимость по результатам опроса УМ
№	Категория и описание риска \ ответственная сторона	Государство	Общий	Частник	Баллы*
1	Риск доступности земли
1,01	Предоставление требуемой земли: право проезда по этой земле, договоренности, затрагивающие использование, исторические проблемы посягательства, которые могут обременять землю и т.д.	●	○
1,02	Сроки предоставления требуемой земли: невозможность получить землю к определенной дате может дать Частному партнеру право расторгнуть договор.	●			5
1,03	Предоставление постоянного дополнительного земельного участка к основному на весь период ГЧП- проекта после его подписания.	●		●
1,04	Предоставление временного дополнительного земельного участка, например, во время строительства объекта для размещения там запасов техники и т.д.	●		○
1,05	Наследие / права коренных народов на землю. Это особенно актуально при международном финансировании.	●		○
1,06	Пригодность земли, так же как проектный риск, появляется в случае обнаружения непригодности проекта на этой земле после подписания контракта. Например, при строительстве здания может обнаружиться, что под ним находятся захоронения и т.д.	●	●	○	4
1,07	Получение согласия всех юрисдикций до заключения договора. Ведь некоторые могут одобрить проект только после его изучения, на что требуется время: кто строит, что строит, его дизайн, на сколько экологично и т.д. В конечном итоге могут вовсе отказать.	●		○
1,08	Последующие утверждения проекта после заключения контракта.	○		●
1,09	Доступ к зданию, т. е. наличие дороги, проезжающих автобусов и т.д. для возможности и удобства пациентов посетить данный объект.	●		●	4
1,10	Безопасность здания. Сторонам следует стремиться к полному пониманию рисков, связанных с физической защитой площадки, и тех, кто будет влиять на строительство и эксплуатацию медучреждения.	●		●
1,11	Коммунальные услуги: их доступность, тарифы и их стабильность.	○	●	●	4
1,12	Состояние участка земли, где будет реализовываться проект ГЧП.	○	○	○
1,13	Существующее состояние актива, здания на момент заключения контракта.	○		●
2	Социальные риски
2,01	Негативное влияние на среду обитания, (социальную) инфраструктуру и сообщества в целом, а также на смежные объекты и отрасли – как с точки зрения строительства, так и эксплуатации больницы.	●		○
2,02	Расселение жителей с потенциального земельного участка. Такое происходит на менее развитых рынках, где распространены неформальное жилье и бизнес.	●		○	4
2,03	Как и в случае прав на землепользование с участием групп коренного населения.	●		○
2,04	Забастовки, трудовые споры. Например, общенациональные и отраслевые забастовки, как правило, связаны с рисками для государства, но забастовки на объектах Частного партнера будут представлять собой риск для Частного партнера.	●	●	●
3	Экологические риски
3,01	Так же как и состояние объекта и существующего актива в разделе Риска, доступность земли.	○	○	○
3,02	Получение экологического согласия, лицензий, разрешений. Их срок, так же как и соц. риск, влияет на проект.	○		●
3,03	Соблюдение экологических соглашений и законов.			●	4
3,04	Условия окружающей среды, вызванные проектом: химические выбросы, СО2, мусор и т.д.			●	4
3,05	Внешние экологические события часто трактуются как форс-мажор. В основном ответственность в таких случаях берет государство.	●	●
3,06	Изменения климата, уровня моря, средней температуры и многое другое. Стороны должны четко прописать все пороговые значения, за которые они способны ответить и которые относятся к форс-мажору.	○	●
4	Проектный риск
4,01	Пригодность объекта. Принимающая сторона должна четко проверить объект, но если при принятии окажется, что информация по объекту была неверной, государство берет на себя ответственность и покрывает убытки, связанные с ним.	○		●	4
4,02	Детальная подготовка проектов и получение всех разрешительных документов по нему.	○		●	4
4,03	Риск изменения дизайна проекта после подписания контракта распределяется в соответствии с причиной изменения. Если первоначальный дизайн является дефектным, это будет риск для Частного партнера. Если Заказчик потребует внесения изменений, это будет представлять собой риск для Заказчика.	●		●	4
5	Строительный риск
5,01	Риск увеличения стоимости проекта ГЧП в связи с увеличением цены за материалы строительства, ошибки при строительстве и т.д.	○	○	●	8
5,02	Невыполнение проекта в срок по причине задержек с поставками стройматериала, подписанием договоров и т.д.	○	○	●	9
5,03	Обеспечение соответствующего качества и другие строительные нормы и стандарты.		●		1
5,04	Соблюдение правил техники безопасности и охраны труда.			●
5,05	Ответственность за смерть, телесные повреждения, материальный ущерб и ответственность третьих лиц.			●
5,06	Дефекты и дефектные материалы строительства.			●	1
5,07	Риск нарушения интеллектуальной собственности при строительстве проекта.	○		●
5,08	Вандализм со стороны рабочих, жителей.		○	●	4
6	Риск вариативности проекта
6,01	Риск изменений, запрошенных любой из сторон службы, которые влияют на строительство или эксплуатацию проекта (материалы строительства, дизайн и т.д.).	●	○	●
7	Операционный риск
7,01	Увеличение затрат и задержек на этапе эксплуатации может иметь различные причины, начиная от ошибок в оценках затрат на техническое обслуживание или отклонений до экстремальных погодных явлений.	○	○	●	4
7,02	Риск несоответствия производительности проекта: способность приема пациентов в день, производительность медоборудования и т.д.			●	4
7,03	Риск обеспечения бесперебойной поставки ресурсов для проекта.		●	●
7,04	Интеллектуальная собственность.	○		●
7,05	Соблюдение правил техники безопасности и охраны труда.	○		●
7,06	Ответственность за смерть, телесные повреждения, материальный ущерб и ответственность третьих лиц.	○		●
7,07	Риск периодического и профилактического обслуживания, аварийного технического обслуживания, работ, связанных с ошибками проектирования или строительства, восстановительных работ и, в некоторых случаях, работ, возникающих в результате технологических или структурных изменений.	●		●
7,08	Площадка для строительства или управление взаимодействием с соседствующими объектами.	○	●
7,09	Риск вандализма (так же как в соц. риске).		○	●
8	Риск спроса
8,01	Если Частному партнеру доверена лишь постройка здания, то риск спроса относится к государству. Однако если он берет уже готовое здание под свое управление, то риск спроса уже относится к Частному партнеру или разделяется поровну.	●	○	●	4
9	Риск финансовых рынков
9,01	Высокая инфляция по сравнению с прогнозами.	○		●	9
9,02	Колебания обменного курса, девальвация.	○	○	●	11
9,03	Колебание процентной ставки.	○	○	●
9,04	Недоступность страховки рисков, объектов на рынке.	○	●	○	4
9,05	Риск рефинансирования: а) риск того, что проект не сможет привлечь необходимый капитал для рефинансирования проекта на данный момент времени; б) риск того, что рефинансирование долга создаст дополнительные риски для проекта.		●	○	4
10	Стратегический / партнерский риск
10,01	Несостоятельность частного партнера для полной реализации проекта по причине отсутствия финансов и технических возможностей.			●	4
10,02	Частный партнер несет ответственность за своих субподрядчиков и несет любые связанные с этим риски, если только государство не налагает обязательных субподрядчиков.			●	4
10,03	Риск смены владельца частного партнера или его реструктуризация. Соблюдение любых договорных ограничений в отношении смены владельца будет представлять собой риск для Частного партнера.			●	4
10,04	Риск, связанный с вмешательством Заказчика, зависит от оснований для вступления и по вине Частного партнера из-за происшествий, чрезвычайных ситуаций, связанных с аварийными службами, вмешательством для защиты от социальных и экологических рисков и выполнением юридической обязанности по предоставлению основных услуг непрерывного обслуживания.	●		●	4
10,05	Изменение Заказчика или его статуса	●			4
10,06	Риск споров является общим риском, и последствия будут зависеть от исхода спора. Чтобы свести к минимуму риск неопределенности и дорогостоящих результатов, договор должен четко включать четкое регулирующее законодательство (как правило, внутреннее законодательство юрисдикции Заказчика) и выбор форума для разрешения споров (суд или арбитраж)		●	●	4
11	Риск технологических решений
11,01	Риск неисправности, несоответствия, устаревания медоборудования при сдаче проекта Заказчику. В зависимости, кто принимает решения, какие медоборудования закупать, тот и ответствен за этот риск.	●	●	●
12	Форс-мажорные риски
12,01	Форс-мажорные события	●	●		4
12,02	Форс-мажорные последствия		●
13	MAGA Risk
13,01	«MAGA» – это политические действия, ситуации в государстве (митинги, забастовки и т.д.), оказывающие существенное негативное влияние на способность Частного партнера выполнять свои договорные обязательства или на его права или финансовое состояние. Заказчик несет ответственность за издержки и задержки и, как правило, рискует быть расторгнутым в случае продолжительных событий MAGA. Хотя не во всех юрисдикциях используется термин «MAGA», многие из них имеют эквивалентные положения в соответствии с различной терминологией.	●			4
14	Изменение в правовом риске
14,01	Соответствие действующему законодательству. В договоре должно быть четко указано, какие законы и другие обязательные положения и отраслевые кодексы Частный партнер обязан соблюдать.	●		○	7
14,02	Изменения в законодательстве (и налогообложений)	●	○		5
15	Риск досрочного прекращения
15,01	Риск досрочного расторжения контракта. Условия и ответственные стороны за риск будут прописаны в договоре.		●		1
15,02	Завершение контракта по причине влияния государства на исполнителя путем создания барьеров, искусственных препятствий с целью вынудить остановить проект.	●			2
15,03	Право на расторжение: некоторые договоры о ГЧП могут содержать конкретные положения MAGA, которые дают право сторонам расторгнуть договор о ГЧП в случае затяжного события MAGA.	●
15,04	Добровольное расторжение контракта Заказчиком.	●			4
15,05	Право на прекращение действия по причине возникновения форс-мажорных обстоятельств. Обычно этот риск возникает после 6-12 месяцев длительных форс-мажорных обстоятельств, когда стороны не могут договориться о решении продолжить проект.		●
15,06	Риск завершения контракта по причине допущенных ошибок в строительстве и/или реализации проекта ГЧП со стороны исполнителя.			●
15,07	Риск расторжения договора по причине неуплаты денежных средств Частному партнеру вовремя и/или в необходимом количестве.	●		○	5
16	Состояние в момент передачи
16,01	Частный партнер несет риск того, что активы проекта и земля будут возвращены Заказчику в соответствии с контрактом и соблюдением необходимых условий возврата.			●
17	Добавлено нами
17,01	Отсутствие информации со стороны государства по вопросам ГЧП или иным законам.	●	○	○	4
17,02	Неорганизованность местных управлений здравоохранения по вопросам ГЧП	●	○	○	4
Источник: https://ppp-risk.gihub.org/risk-allocation-matrix/social/hospital/#land-availability-access-and-site...
Примечание: Актуальность* – Количество отметивших (из 11 респондентов) риски, с которыми они столкнулись лично; ○ – Обстоятельственно-зависимый риск; ● – Распределение риска.

---

[1] «Риск-менеджмент в медучреждениях: как строить?». М. Каирленов. УМ, №6 (28). Ноябрь-декабрь 2019.
[2] «Практические рекомендации для МИО по реализации проектов ГЧП». 2016. С. 69-76, http://www.econompavl.gov.kz/upload/files/GChP/4264efadb7d64d1da8b80d1fdc496d24.pdf
[3] АО "Казахстанский Центр государственно-частного партнерства", https://kzppp.kz/projects